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“这份公证书，就是公司迁建项目在环评审批阶段的通行证。”近日，浙江省杭州市鑫富科技有限公司（以下简称为鑫富科技）迎来一个好消息，公司原本已经停滞的项目有了转机。
在杭州市生态环境局的指导下，公司负责人就项目环评中未能达到审批要求的废水处置去向作出承诺，并请杭州市国立公证处对承诺进行公证。承诺公证补上了环评报批的重要一环，项目正式进入环评审批阶段。
“环评准入+承诺公证”，杭州市生态环境局的模式创新试图为环评审批提速增效。那么，为何公证环节会介入环评准入环节，承诺公证的效力又是如何，这样的创新意义何在，记者采访了业界专家及杭州市生态环境局相关同志。
容缺准入背后的担忧
鑫富科技项目的“卡壳”，原因在于其废水总量尚未达到要求。杭州市生态环境局行政审批处处长陈天力告诉记者，项目拟建地址位于太湖流域，受太湖流域污染物总量制约，拟通过污水处理厂提标改造控制污染物排放总量。
“我们走访调研后发现，尽管污水处理厂提标改造工程已有规划，但尚未完成。如果目前临安鑫富科技有限公司迁建项目向该污水处理厂排污，便无法满足总量需求。”陈天力说。
一边是污水处理厂提标工程与项目投产运行时序统筹推进的可能，另一边是若配套完成后才予以受理审批对于企业发展的影响，这种两难情况杭州市生态环境局并不陌生。
陈天力介绍，针对此类配套环境基础设施尚未建成等原因导致环评文件不符合审批要求的情形，若项目建设周期较长，同时相关条件具备并联推进等条件的，在符合其他法定受理条件下，杭州市生态环境局可对相关环评文件实行容缺准入，配套环境基础设施与项目建设可以同时进行，而建设单位必须在投产前补齐容缺事项。
然而，容缺准入并非万全之策，生态环境部门对此颇多担忧。“建设单位取得审批手续后，若不再关注相关容缺事项是否达成，便按照法定程序开工建设并投入生产使用，会导致容缺受理成为‘瑕疵审批’。”陈天力说。
此外，若环评审批后由于种种原因，相关容缺事项无法实现，最终行政许可撤销，企业会损失前期建设中投入的大量资金和时间成本。陈天力告诉记者，此类情况下生态环境部门也可能面临企业的复议、诉讼，并承担国家赔偿等责任。
这种情况下，为容缺准入的环评找到一套适合的“安全阀”，事关解决基层生态环境部门的担忧，确保环评提速与增效协同，又有利于更好地服务经济高质量发展。
公证强化约束效力
“安全阀”的寻找，杭州很早之前便开始探索。记者搜索公开资料发现，杭州市生态环境局曾尝试采用由建设单位出具承诺书的形式，承诺容缺事项的补齐，同时确定容缺准入后的相关法律责任。
但伴随着对公证工作的逐步了解，杭州市生态环境局决定开启新的尝试。“在此之前，建设单位也曾主动开展过一些承诺事项的公证，但主要是对承诺书盖章过程予以公证。考虑到公证作为一项非诉讼手段已在社会生活中广泛应用，我们希望能够以承诺公证的形式，解决审批容缺准入中的程序空白与履职困境，增强后续风险防范能力。”陈天力告诉记者。
于是，多次前往杭州市国立公证处调研探讨后，杭州市生态环境局确定在环评容缺准入中采用承诺公证的方式。而后鑫富科技的项目中，企业承诺在污水处理厂提标改造完成后才予以排污，“环评准入+承诺公证”的第一次尝试便诞生了。
承诺是单方面自愿承担某种义务的意思表示。只要不违反法律规定，承诺一经作出即具有法律效力，承诺人受其约束。那么，对承诺行为进行公证又有怎样的效果？
阳光时代律师事务所生态环境事业部总监卢清彬告诉记者，承诺公证将承诺书面化、正式化、法制化，对承诺的法律效力和约束进行强化。“特别是在‘对簿公堂’的时候，承诺公证文件可以直接作为证据适用，对其真实性无须进一步质证，从而倒逼承诺人重视承诺的行为和切实履行承诺的内容。”卢清彬介绍道。
作为对环评准入的灵活变通，承诺公证并不等同于正式环评的文件。但相比于杭州市生态环境局曾在容缺受理中采用的承诺书形式，承诺公证也有着自身优势。
“承诺书只是建设单位对环境主管部门作出，是两方行为，当出现争议时并不能有效阻止建设单位与生态环境行政主管部门的纷争。”卢清彬认为，通过引入公证机关，将承诺行为的真实性加以固定，减少争议发生时的质证，降低了行政主管部门的审理风险，也强化了建设单位的履行责任，利于经济发展与生态保护的双促进。
措施创新企业受益
“环评准入+承诺公证”的模式，为企业带来的是实实在在的好处。“新模式下，我们至少可以提前一年多开工，这样的创新实属为企业考虑的善举。”鑫富科技负责人对于新模式赞不绝口。
今年5月底，生态环境部印发《关于做好重大投资项目环评工作的通知》。其中明确，各级生态环境部门要不断优化审批流程，创新服务方式，提升环评审批服务标准化、规范化、便利化水平，提高审批效率，便民惠企。
北京师范大学教授李巍认为，“环评准入+承诺公证”使得环评管理要求跨界得到了“公证”手段的法律保障，既提高了环评管理效率，又增强了环评制度实施的严肃性，是一项提高环评效能的有特色、有效果的好措施。
“这种措施创新，对于落实环评‘放管服’政策要求、协调环评管理与当前稳定经济增长大盘和促进疫情后经济恢复增长具有积极作用。”李巍介绍说。
但同时，承诺公证自身的不确定性决定了对其的事中事后监管仍是必要。卢清彬指出，承诺公证只是证明承诺人意思表示行为的真实性，而非意思表示内容的真实性。公证机构对承诺书的内容一般不做调查，其法律责任由承诺人自己负责。
“一旦相关补缺承诺建设单位未能执行到位，作为行政主管部门应及时予以纠正、停止。若对承诺公证的内容进行更有针对性监管，下一步可能需要适时修改、完善自由裁量规则及基准，比如可规定没有切实履行承诺公证内容的为从重处罚情节等。”卢清彬说。
此外，对于承诺公证措施的后续追踪评价、社会公开也应引起生态环境部门重视。李巍认为，应该注意措施实施的严肃性、公正性和公开性，在实际管理中明确管理程序、厘清相关管理和法律责任，对社会公开相关程序、管理要求和受理结果，在适当时候开展效果评估，及时发现问题、解决问题。
来源：中国环境APP 作者：中环报见习记者温笑寒
